文/周天勇

2月10日，筆者發了“刺激和發展經濟亟需深化金融和土地體製改革”一文。一些讀者提出，文章字數過長，並將土地和金融放一起論述，邏輯不是太清晰。因此，今天將其拆分，先發出有關土地計劃體製造成國民經濟各方麵損失的討論。

一、土地要素管理越來越計劃化和行政化

1978年以來，其他生產要素基本上市場化配置了，隻有土地要素卻形成全世界最嚴格的用地計劃分配和管理體製。商品化和市場化配置方向的生產要素體製改革，在行政管理方麵，撤銷了勞動部和財政部國有企業流動及基本建設資金管理司，技術要素配置本來就沒有部級管理部門，於是勞動力要素、資本要素、技術要素從計劃行政分配被市場化配置了。人口生育方麵，最後也不得不撤銷生育計劃行政管理部門。

但是，土地作為市場經濟生產中一個最基本的要素，不但沒有向市場化配置方向改革，反而從土地要素行政管理副部級機構變成了部一級土地要素計劃配置和行政管理部門。於是，製定每年的用地分配計劃、建設用地要占耕補耕平衡、還有合村並居占補平衡、農村集體土地隻能地方政府征收行政壟斷出讓、土地出讓金為地方政府財政收入、城鄉土地禁止集體和城市用地者擅自交易、拆除違建“一刀切層層加碼行行擴大”、衛星嚴密監測未建設批出斑問責，合並規劃管理後細致到設計都要管等，這些形成其重要的計劃和行政管理內容和任務。獲得用地、開工建設、竣工驗收交付過程，加上建設行政管理，審批評有十幾到幾十項，程序多、時間長和效率極低，閑置土地在那十幾年和幾十年得不到盤活利用。城鎮產業園區土地和樓宇閑置率已經到了35%左右，農村宅地空置率已經到了50%左右，還是由土地計劃和行政部門管理得無法由市場盤活。不要說市場調節配置土地要素，目前的土地計劃行政管理，小到農民、城鎮勞動者、個體商戶、中小企業等就業和創業需要土地要素結合，大到各地的經濟發展需要建設用地，因最嚴格的計劃管理，已經到了寸步難行的境地了。這怎麽能刺激和發展經濟呢？

從中國1978年後成功的經驗是，改革掉輕工部、化工部、一機部、煤炭部、外貿部等等，穿衣服不要布票了，日用品定量供應取消了，成為規模第一大的耐用消費品生產國，煤炭生產供大於求，汽車農機大發展，出口快速擴大，改革開放後的經濟超常規發展，實際上是因撤銷各產業和要素計劃和行政管理部獲得的。

二、土地計劃配置和行政管理造成的巨大經濟損失

一個國家的經濟運行中，要麽所有的生產要素由計劃配置和行政管理，要麽統一交由市場配置。這是生產要素一致性體製安排原則。打個比喻，一台汽車的四個輪子，三個是橡膠的，一個卻鋼製軲轆，那這台汽車也可以行駛，但可能無法正常快速行進。也會造成摩擦和維修成本的提高，還有效率及產出等方麵的巨大損失。

1．土地壟斷行政出讓中農民收入和消費的損失

從土地產權上講，中國目前城鎮土地國有，農村和城郊土地農民集體所有。20世紀90年代開始到2023年，從農村轉移了工業化、城市化和交通水利現代化進程需要的建設用地18920萬畝。其中，無償出讓9350萬畝，給城鎮住宅、商業樓宇和製造業及礦山等有償出讓9570萬畝，這部分出讓地方政府財政累積從農村獲得的收入為788616億元，中其給集體和農民家庭的征地補償不到3%。如果農村集體和農民自己出讓，政府即使收高達40%的稅收，農村集體和農民可以得到47萬億元收入，但沒有得到。農村農民的收入消費率為80%左右，就算這47萬億元收入一半消費一半儲蓄，則國民經濟累積失去了近24萬億元有支付能力的消費需求。土地出讓收入通過投資建設，變成了地方政府的基礎設施和公共建築，但農民消費需求能力較弱，則發生了製造業生產能力的過剩。

2．土地要素在城鄉不能與勞動組合造成的就業損失

城鄉土地，特別是農村集體土地在土地計劃行政管理體製下，由於實物與貨幣不能替代，實際上資產權屬和使用變成了地方國家擁有和決定，其資產價格不能認定。農村集體和農民基本上失去了土地的使用權和發展權，使農村一二三產業實際上不可能得到融合，城鄉間要素的流動和組合也困難，造成了實物土地投資、創業、經營和就業的巨大困難。

從城鄉就業結構看，2000-2023年間，數據中存在的問題：一是2023年全國總就業勞動力為74041萬人，農業增加值占GDP比例為6.9%，但是農業就業比還占總就業的23.5%，還有16882萬人在農業中就業。比人口規模較大與我同發展水平的樣板國家高出14個百分點。也就是說，如果沒有造成農民不能二三產業融合創業就業的土地計劃和行政管理體製，也沒有戶籍管製等體製，2023年農業勞動力最多為7033萬人。也就是說，土地和戶籍體製相組合，共同造成了9850萬個二三產業就業崗位的損失。

20世紀後期開始，從中央一些部門，到各級地方政府，特別是以土地部門為主，先後進行了多次對於城鄉建設和個體民營企業所用土地和建築在產業布局、生態環境、生產安全和城鄉建設方麵的整改運動：1．有整治農村鄉鎮“五小企業”，即所謂低、散、亂、差和汙鄉鎮企業等運動；2．有騰籠換鳥、發展大型企業，使產業升級（讓大型外資、民企進入，中小微企業被拆除和轉移）的運動；3．有壓過剩產能運動（主要是強國有和壓民企業數量和生產量）；4．還有對企業生產消防、危化、機械、塌方安全方麵的整治運動；5．有對企業的溫室有害氣體、垃圾和汙水排放等生態環境整治運動；6．有對農村城郊“大棚房”和“空心屋”，還有對城鄉“違章建築”強拆運動。這6次整治，無不與土地要素體製有關。曆次涉及土地的整治運動被行政拆毀、關停和使其破產的中小微企業和商戶在5000萬左右，先後和累積起來造成損失2億左右的就業崗位。

2019年時，非正式勞動，即靈活就業勞動力占全國總就業勞動力的比例為7.3%，規模為5625萬人，因拆違擴大化減崗、實體產業收縮、疫情影響、無人技術推廣和快遞外賣網約平台發展，2023年攀升到23.3%，非正式的靈活就業人員增加到17913萬。

3． 土地計劃體製造成的城鄉居民收入、消費和財富損失及差距

土地房屋計劃行政管理與貨幣不能替代交易壓抑，影響城鄉居民的收入；而居民收入占GDP比例低，又影響其消費支出；消費品市場需求不足又對生產和服務的供給傳導收縮壓力；其造成社會的就業崗位不足，失業率提高和工資水平走低，又螺旋式造成居民收入收縮。

前述土地體製各種整治損失的就業，如果年平均工資收入按照貨幣現值50000元，影響了20年計算，即使影響率為50%，居民累積損失了50萬億元的勞動收入，考慮中小微企業和商戶勞動者收入消費率較高，損失的居民有支付能力的消費需求為48萬億元。這對於國民經濟不能不說是非常不應該有的後果。

從居民收入和財富及其城鄉差距從數據觀察：

一是2023年，中國人均GDP為91746元，但居民可支配收入占GDP的比例為45%左右，其中工資性可支配收入隻占GDP的25.6%；世界上一般國家這兩個比例分別為70%左右和50%左右。也就是說，如果土地、遷移、中小微企業融資和財政民生支出四大體製正常，2023年居民人均可支配收入應當為64222萬元，其中人均工資可支配收入應當為45870萬元。

二是從城鄉居民收入差距看，1978-2023年，中國城鎮人均居民可支配收入，動態平均是農村居民的2.39倍，其中城鎮人均工資性可支配收入和轉移支付收入，平均分別是農村居民的5.25倍和5.90倍。

三是從城鎮居民人均財產性可支配收入和總財產性淨收入看，1998-2023年，分別從143元和595億元上升到5392元和50290億元；而農村居民則分別從30元和249億元隻上升到540元和2576億元。從2023年的數據看，城鎮人均財產性可支配收入和總財產性收入分別是鄉村的10和19.5倍。

四是從住宅財富擁有差距看，2023年城鎮戶籍居民、農村戶籍在城鎮常住人口和農村常住人口各自擁有的住宅資產，分別為55.22萬元/人、11.73萬元/人和7.46萬元/人，城鎮居民擁有是農村常住居民擁有的7.4倍。但是農村宅地和住宅禁止交易，市場價格為零，隻是生活資料，不是市場經濟意義的資產和財富。

4．土地計劃體製對2023年經濟增長潛能的影響

筆者用漸進轉軌經濟第二個基本模型與其有關數理關係計算，就2023年數據看，全國可交易土地總資產7408462億元，因土地禁止和不能交易，損失24357億元國民收入。其中，除去不可交易建設用地部分，可交易建設用地53000萬畝左右，影子價格按照60萬元/畝，價值為3180000億元，如果放開市場，交易率為5‰，可獲得15900億元資產溢值；農業林地、園地、草地和耕地共計845692萬畝，影子價格為5萬元/畝，價值為4228462萬億元，如果放開市場，交易率為3‰，可獲得8457億元資產財富溢值潛能。可惜，這些財富增值因實物與貨幣不能替代而不能獲得。

三、刺激景氣和支撐增長亟需改革土地體製

目前城鎮現有新建的過剩住宅，如果地方政府收購和央行發債用於常住流動人口的低租金居住保障，這對降低這部分居民的生活成本和刺激居民消費有用。如果隻是想救房地產企業，解決他們的債務問題，房子挪到政府手中，那對刺激經濟基本毫無用處，而政府手中又得握一部分不良資產。

從現在看來，經濟增長速度這個指標對於宏觀調控，已經基本上失去了意義。原因在於刺激流動性到大項目、大基建和國企，也會短期內加速GDP增長；但這會使經濟結構更加扭曲。現在最為重要經濟能不能回複景氣的指標，是要讓刺激的流動性到居民收入之中，拉動消費需求擴張和用市場來消化產能是關鍵。因而，CPI指標能不能好轉，已經成了頭等重要的宏觀調控任務。

現在看來看去，最大流動性還能夠市場化主動吸收貨幣的，隻有被禁止或者不能夠市場化交易的城郊農村和一部分城市土地。而且，土地要素的實物交易，會增加企業和居民的收入，並且，盤活土地要素，與勞動、資本和技術等要素組合，一二三產業融合，要素雙向流動，增加創業就業，提高居民收入，可增強其消費能力。

但這一切都在卡在土地的計劃和行政管理體製上。

因此，二是土地行政管理部門應當加快從計劃配置行政管理土地的思維，轉向積極提倡和推動土地要素市場化改革，放開、盤活和為經濟刺激和發展助力。關鍵的改革是，比照國有土地使用權出讓，農村集體所有和使用土地部分，可以所有製不變，長期租賃使用權交易，期限可為50到100年，並盡快推進入市；農民宅地和承包農業林業用地，也可集體所有不變，50到100年內可長期出租使用權。進行產權登記、允許市場交易，可以既會使流動性有處可去，也會因居民收入的提高而提升消費。